“TERRORISMO”, TIPICIDADE PENAL E CONTROLE CONSTITUCIONAL: UMA CRÍTICA JURÍDICA SISTÊMICA AO PROJETO PL Nº 5.582/2025 E ÀS TENDÊNCIAS DE EXPANSÃO DO CONCEITO PENAL

PROFESSOR CARLOS ALEXANDRE MOREIRA

Resumo

O presente artigo examina criticamente o emprego e a eventual ampliação do conceito jurídico de “terrorismo” no contexto do Projeto de Lei nº 5.582/2025 (e do substitutivo relator), no qual se inserem propostas de alteração do regime jurídico das organizações criminosas e de instrumentos processuais penais. Partindo do marco normativo vigente — especialmente a Lei nº 13.260/2016 (Lei Antiterrorismo) e o texto constitucional — e afastando-se de juízos sociopolíticos meramente retóricos, demonstra-se que a ampliação imprecisa do conceito de terrorismo gera graves problemas dogmáticos (vaguidade e incerteza), risco de violação de garantias fundamentais (princípio da legalidade, taxatividade, liberdade de reunião e de expressão), e potencial usurpação indevida de competências federais e de boas práticas de investigação. O estudo integra análise dogmática, de proporcionalidade, de direito comparado e de precedentes judiciais, concluindo pela incompatibilidade, em tese, das alterações propostas com a ordem constitucional vigente, salvo se forem adotadas redações estritas e cláusulas de exclusão expressas que preservem manifestações políticas e garantias individuais.

Palavras-chave: Terrorismo; Legalidade Penal; Lei Antiterrorismo; Organização Criminosa; Princípio da Taxatividade; Direitos Fundamentais; PL 5582/2025.

Abstract

This article offers a comprehensive legal critique on the use and proposed expansion of the legal concept of "terrorism" within the draft bill PL nº 5.582/2025 and related substitute proposals. Grounding the analysis on Brazil’s constitutional framework and the current Antiterrorism Law (Law No. 13.260/2016), the paper argues that any imprecise broadening of the terrorism construct raises severe dogmatic, constitutional and practical problems: vagueness, threats to fundamental liberties (legality, freedom of assembly and expression), overlap with organized crime law, and risks to federal policing competence. The piece uses doctrinal debate, comparative law references, and judicial decisions to argue, in principle, for the unconstitutionality of broad formulations, unless strict textual safeguards are imposed.

Keywords: Terrorism; Nullum crimen; Antiterrorism Law; Taxativity; Fundamental Rights; Brazil; PL 5582/2025.

Sumário

1. Introdução: problema, escopo e metodologia.

2. Marco normativo e factual: Lei 13.260/2016, Lei 12.850/2013 e PL 5.582/2025.

3. Vaguidade, taxatividade e princípio da definição legal do crime.

4. Risco de criminalização política e proteção das manifestações sociais.

5. Direito penal do inimigo, proporcionalidade e direitos fundamentais.

6. Competência federativa, Polícia Federal e limitações inconstitucionais.

7. Confusão entre terrorismo e organização criminosa: erro dogmático e riscos práticos.

8. Direito comparado: lições da experiência internacional.

9. Recomendações redacionais e normativas para compatibilização constitucional.

10. Conclusão.
Notas de rodapé. Bibliografia.

1. Introdução: problema, escopo e metodologia

A discussão em torno da possibilidade de ampliação do conceito de “terrorismo” no ordenamento jurídico brasileiro — em particular nas recentes iniciativas legislativas que integram o Projeto de Lei nº 5.582/2025 e seus instrumentos de substituição — exige exame técnico e fundamentado. O objetivo deste artigo é demonstrar, por meio de argumentos dogmáticos, constitucionais e comparativos, que qualquer redação indiscriminada ou ampla do conceito de terrorismo tem elevado risco de inconstitucionalidade e de produzir efeitos deletérios sobre garantias fundamentais e o sistema de justiça penal. A metodologia combinou análise de textos legais, estudos doutrinários brasileiros contemporâneos, decisões judiciais relevantes e fontes comparadas. Em especial, fundamenta-se na Lei nº 13.260/2016, na Lei nº 12.850/2013 e na redação e tramitação documentada do PL 5.582/2025.

2. Marco normativo e factual: Lei 13.260/2016, Lei 12.850/2013 e PL 5.582/2025

A Lei nº 13.260/2016 disciplinou o terrorismo no Brasil, estabelecendo elementos típicos que combinam condutas, motivações (xenofobia, discriminação, preconceito) e finalidade de provocar “terror social ou generalizado”. A lei ainda prevê expressa cláusula de exclusão com relação a manifestações políticas e sociais — elemento interpretativo essencial para evitar a criminalização de protestos.

A Lei nº 12.850/2013, por sua vez, estrutura o conceito de organização criminosa e os instrumentos de investigação — marco para a regulação do combate ao crime organizado. O PL nº 5.582/2025, em trâmite na Câmara dos Deputados, pretende alterar tanto a Lei de Organizações Criminosas quanto o Código Penal e o Código de Processo Penal, integrando medidas voltadas ao combate ao crime organizado e, segundo a ementa, “modernização” desses mecanismos. O caráter amplo do projeto e as alterações sugeridas pelo relator motivaram manifestações públicas de diversos órgãos e operadores do Direito, preocupados com possíveis retrocessos e com a introdução de dispositivos que podem conflitar com a CF/88 e com regimes protetivos de direitos.

3. Vaguidade, taxatividade e princípio da definição legal do crime

3.1 O mandamento constitucional da taxatividade

O princípio da legalidade estrita no Direito Penal — nullum crimen, nulla poena sine lege certa — é constitutivamente garantido (art. 5º, XXXIX, CF) e exige que a incriminação descrita em lei penal seja clara e precisa quanto aos elementos objetivos e subjetivos do tipo. A jurisprudência e a doutrina penal brasileira reiteram que a indeterminação semântica conduz ao aniquilamento das garantias de previsão e separação das esferas de responsabilidade[1].

3.2 A expressão “terror social ou generalizado” e a indeterminação semântica

A Lei Antiterrorismo concentra, na expressão “provocar terror social ou generalizado”, uma noção que carece de critérios objetivos: que intensidade do medo é necessária? Que grupo populacional deve ser afetado? Qual a extensão temporal? Tais perguntas não encontram na redação legal um parâmetro jurídico-operacional satisfatório. A doutrina crítica ao tipo antiterrorismo já havia destacado essa fragilidade terminológica e a consequente suscetibilidade a interpretações expansivas pelo executor das normas penais e processuais.

3.3 Consequências jurídicas da vaguidade

A indeterminação do núcleo do tipo penal abre caminho para: (i) aplicação arbitrária por parte do Ministério Público ou da polícia; (ii) ampliação da figura do “conduta terrorista” para incluir manifestações políticas conflituosas; (iii) conflitos com o princípio da anterioridade e da previsibilidade das consequências penais. Em termos de controle constitucional, leis penais vagas são vulneráveis ao ataque por violação do art. 5º, XXXIX, da CF, bem como dos princípios da proporcionalidade e da reserva legal.

4. Risco de criminalização política e proteção das manifestações sociais

4.1 A cláusula de exclusão como salvaguarda

A própria Lei nº 13.260/2016 contém no §2º do seu art. 2º disposição expressa que afasta da tipificação as condutas ligadas a manifestações políticas, sociais, sindicais e reivindicatórias. Tal cláusula é interpretada como uma salvaguarda constitucional imprescindível para a preservação dos direitos de reunião e de manifestação política no Estado Democrático de Direito. A sua manutenção estrita é, portanto, garantidora de que a lei não se converta em instrumento de criminalização da dissidência.

4.2 Ampliações propostas e o perigo de captura política

Qualquer alteração legislativa que dilua essa cláusula de exclusão, ou que incorpore conceitos vagos como “atos contra a ordem pública” ou “ameaça ao Estado” como elementos do terrorismo, abre a via para a captura política da figura penal. Organismos de direitos humanos e análises acadêmicas internacionais têm alertado para o uso de leis antiterrorismo visando reprimir movimentos sociais, oposição política e minorias[2]. No Brasil, estudos provenientes do meio acadêmico já discutiram a potencial continuidade da Lei Antiterrorismo com práticas do “Direito Penal do Inimigo” e com o risco de enquadramento de protestos em figuras terroristas.

5. Direito penal do inimigo, proporcionalidade e direitos fundamentais

A teoria do Direito Penal do Inimigo descreve uma tendência a reduzir as garantias processuais e materiais para determinados “agentes perigosos” — padrão que conflita com o princípio constitucional da dignidade humana e com o caráter garantista do processo penal. As penas máximas e os efeitos atinentes à imputação de “terrorismo” (alto reproche social, regimes mais rigorosos, mitigação de direitos) são instrumentos que, se aplicados de maneira expansiva, aproximam o ordenamento do modelo inimigo: trata-se de um risco real quando a lei contém elementos de vaguidade e discricionariedade punitiva. A proporcionalidade, por isso, exige que o Parlamento delimite estritamente a aplicação do tipo e preserve mecanismos de controle judicial efetivo.

6. Competência federativa, Polícia Federal e limitações inconstitucionais

Além dos problemas dogmáticos, a tramitação do PL 5.582/2025 trouxe à tona debates sobre a regulação da atuação das forças policiais, em especial da Polícia Federal, face a investigações de âmbito interestadual ou nacional. O regime constitucional confere ao Poder Legislativo competência para organizar a segurança pública em cooperação federativa, mas não autoriza que se imponha condicionamentos que, na prática, retirem da União a capacidade de agir quando há interesses federais envolvidos (art. 144, CF). Normas que condicionem a atuação federal a prévias autorizações estaduais ou a solicitações determinadas poderão, em tese, sofrer questionamento por usurpação de competência e risco de ofensa ao pacto federativo.

7. Confusão entre terrorismo e organização criminosa: erro dogmático e riscos práticos

A tentativa de aproximar ou fundir o instituto de “facção criminosa” (ou organização criminosa) com o conceito de terrorismo é dogmaticamente inconsistente: a Lei nº 12.850/2013 circunscreve organizações criminosas à finalidade de vantagem ilícita e estrutura de divisão de tarefas; já a Lei Antiterrorismo exige motivação ideológica, discriminatória ou política e finalidade de provocar terror generalizado. A sobreposição sem critérios implicaria em dupla incriminação e em incerteza sobre a competência jurisdicional adequada, bem como em distorção das penas e regimes preventivos aplicáveis. A doutrina tem ressaltado que a solução não é criar um “supercrime” simbólico, mas fortalecer instrumentos penais e processuais existentes com garantias e critérios objetivos.

8. Direito comparado: lições internacionais

A experiência internacional revela que estados que tipificaram terrorismo amplamente sofreram retrocessos em direitos civis, além de terem dificuldades práticas de prova e de delimitação do tipo[3]. Jurisdições com normas bem-sucedidas mantiveram definições estritas centradas em atos de violência contra civis com finalidade política ideológica e adotaram cláusulas claras de salvaguarda para manifestações. Assim, o direito comparado sustenta a tese de que o equilíbrio entre eficácia e garantias só é alcançado por meio de definição concreta de elementos do tipo, controle judicial rigoroso e mecanismos de transparência nas investigações.

9. Recomendações redacionais e normativas para compatibilização constitucional

Diante dos problemas explicitados, adoto as seguintes propostas redacionais e normativas, em termos gerais:

1. Preservação expressa e reforçada da cláusula de exclusão relativa a manifestações políticas, sindicais e civis; qualquer projeto que a remova ou relativize fere a CF e o direito de reunião.

2. Definição objetiva e graduada de “terror social”, com critérios mensuráveis (número de vítimas, extensão temporal e geográfica, uso de violência letal, intuito comprovado de intimidação coletiva).

3. Vedação expressa à aplicação do conceito a: a) condutas econômicas criminosas sem motivação ideológica; b) manifestações políticas e sociais.

4. Garantias processuais reforçadas para investigações rotuladas como “antiterrorismo”: controle judicial prévio sobre interceptações, infiltrações e medidas cautelares excepcionais; publicidade controlada e mecanismos de revisão judicial periódica.

5. Cláusula federativa que preserve a competência da União para atuar em matéria de interesse federal, vedando condicionamentos que afastem a iniciativa da Polícia Federal quando presentes elementos de interesse da União.

10. Direito Comparado: Estados Unidos, Reino Unido e Alemanha

10.1 Estados Unidos da América

Nos EUA, o sistema jurídico de terrorismo é complexo, disperso entre diversas normas federais. Por exemplo, as secções 2339A e 2339B do United States Code (U.S.C.) estabelecem penas para “material support” a organizações terroristas estrangeiras. Conforme Zimmermanns: “the transposition into domestic law … §2339A and §2339B of the United States Code and §129a and §129b of the German Criminal Code” (comparando EUA e Alemanha).

Dessa forma, o critério na lei norte-americana tem forte ênfase em apoio material ou financeiro a entidades previamente designadas, e não na mera intenção de “provocar terror social” genérico.

Isso mostra que, sob a ótica comparada, a definição funcional de terrorismo nos EUA permanece relativamente objetiva, vincula-se a organizações designadas, e impõe suporte material como elemento-chave.

10.2 Reino Unido

No Reino Unido, o Terrorism Act 2000 (c. 11) é o marco principal. Ele define “terrorist offence” (“an offence which is within section 1”) e utiliza termos como “purpose of advancing a political, religious or ideological cause” combinados com violência ou ameaça à vida ou segurança pública.

No caso significativo HM Treasury v Ahmed [2010] UKSC 2, o Supreme Court examinou a interferência nos direitos de propriedade (ativos congelados) sob legislação de cumprimento de obrigações da ONU; o juízo controlou os poderes dilatados do executivo em nome da “guerra ao terrorismo”.

Há, igualmente, estudos que apontam que o Reino Unido aplicou o tipo penal de terrorismo de forma mais ampla que a Alemanha, especialmente em infrações preparatórias e de incentivo (“encouragement offences”).

O que se retira da experiência britânica é que: (i) a definição contém motivação ideológica (“advancing a … cause”) como elemento central; (ii) a ampliação sem salvaguardas concretas gerou críticas por risco à liberdade de expressão e reunião.

10.3 Alemanha

A Alemanha adota, no § 129a e § 129b do Strafgesetzbuch (StGB) – Código Penal alemão), a tipificação de “terroristische Vereinigung” e “terroristische Handlung”. Conforme Zimmermanns, comparativo EUA-Alemanha: “[…] §129a and §129b of the German Criminal Code.”

Há forte foco em organização terrorista e conduta coletiva. Estudos comparativos (Haubrich) revelam que a legislação alemã, após 11/09, incrementou poderes de investigação, mas manteve vínculos mais estreitos com o sistema dos direitos fundamentais (por exemplo, tempo de detenção, controle judicial) do que alguns modelos anglo-americanos.

A experiência alemã enseja lição relevante: legislação antiterrorismo com critérios definidos, evitando a captura de condutas meramente violentas sem motivação política ou ideológica explícita.

11. Transcrição e análise de julgados específicos

11.1 HM Treasury v Ahmed [2010] UKSC 2

“The powers under the United Nations Act 1946… allowed the Treasury to designate anybody it had reasonable grounds to suspect ‘is or may be’ helping terrorism.”

No julgamento, o Supremo britânico entendeu que tal delegação excessiva de poder ao executivo comprometeu garantias constitucionais (direito de propriedade, acesso à justiça). O ensino é claro: mesmo em matéria de terrorismo, existe exigência de controle judicial, motivação específica e limites ao encargo executivo.
Aplicado ao contexto brasileiro: se o PL 5.582/2025 contemplar delegação genérica de poderes ou definição vaga de “terrorismo”, haverá vulneração ao princípio da reserva de lei e ao devido processo.

11.2 A. and Others v United Kingdom [2009] ECHR 301

Embora não diretamente ligado à Alemanha, trata-se de caso da Corte Europeia dos Direitos Humanos, que considerou incompatível (violação art. 5º ECHR) a detenção indefinida de suspeitos de terrorismo sem julgamento.

O significado para o Brasil é que o Direito Internacional de Direitos Humanos exige que medidas antiterrorismo respeitem garantias fundamentais, inclusive julgamento em prazo razoável e controle judicial.

12. Propostas legislativas textuais concretas

Em face das deficiências destacadas, proponho abaixo cláusulas redigidas para inclusão no projeto (ou substitutivo) de modo a torná-lo compatível com a Constituição Federal e com os padrões internacionais de direitos humanos:

Art. X. (Definição estrita de terrorismo)

§ 1º Considera-se crime de terrorismo a prática, por um ou mais indivíduos, de ato violento ou grave ameaça à integridade física de pessoas ou ao patrimônio público ou privado, quando:

I. realizada com finalidade política, ideológica ou religiosa declarada ou comprovável;

II. visível intenção de provocar medo generalizado ou terror social, caracterizado por risco de alcance coletivo;

III. associada a organização estruturada ou com divisão de tarefas, ou mais de dois atos correlacionados que demonstrem reiterada conduta.

§ 2º Integram o tipo as condutas de:

I. matar, lesionar gravemente, sequestrar, tomar refém ou executar atentado contra instituição pública ou infraestrutura crítica;

II. financiar, recrutar, treinar ou instrumentalizar organização designada como terrorista.

§ 3º Fica expressamente excluída da aplicação deste artigo a conduta individual ou coletiva em manifestações políticas, sindicais, classistas ou religiosas, quando voltadas à contestação de poder ou reivindicação social, sem a finalidade de intimidação ou terror generalizado.

Art. Y. (Garantias processuais especiais)

§ 1º Sem prejuízo das garantias constitucionais (art. 5º, caput e §§ LIV, LV da CF), a investigação de crime de terrorismo somente será conduzida mediante:

I. decisão motivada de juiz competente para medidas de interceptação, infiltração ou sequestração de bens;

II. revisão judicial periódica — no mínimo a cada 120 dias — das medidas cautelares extraordinárias;

III. publicidade mínima das decisões, salvo risco real à vida ou à segurança da investigação.

Art. Z. (Cooperação federativa e competência da União)

§ 1º A atuação do órgão federal (Polícia Federal) não poderá ser condicionada à solicitação de autoridade estadual quando houver indícios de crime de terrorismo com interesse da União, definido como:

I. infração com alcance interestadual ou transnacional;

II. infração que afeta bens, instituições ou agentes federais;
III. infração que indica organização terrorista internacional ou financiamento externo.

§ 2º A competência dos Estados para investigar crime de terrorismo complementar não suprime competência federal, devendo haver cooperação, não vetada pela norma.

13. Aspectos Principais em Síntese

A definição de terrorismo deve conter motivo ideológico ou religioso, não apenas “terror” genérico ou “intimidação de massa” sem finalidade clara.
A aplicação do tipo penal de terrorismo cannot overlap indiscriminadamente com os institutos de crime organizado, lavagem de dinheiro etc., sob pena de provocar dupla incriminação ou insegurança jurídica.
Garantias processuais não devem ser suprimidas sob pretexto de “guerra ao terrorismo”: devem haver controle judicial, prazo razoável e publicidade mínima.
No âmbito federativo, a competência da União não pode ser objeto de limitação normativa que a torne ineficaz ou dependente de autorização estadual quando o interesse federal estiver presente.
O direito comparado (EUA, Reino Unido, Alemanha) demonstra que os modelos bem-avançados mantêm motivações ideológicas como elemento central e salvaguardas robustas.
A proposta de projeto legislativo deve adotar cláusula de exclusão de manifestações políticas legítimas para evitar criminalização da oposição ou de protestos.

A análise comparada, os julgados examinados e as cláusulas propostas convergem para uma conclusão: qualquer reforma legislativa que busque ampliar o conceito de “terrorismo” sem esses elementos (motivo ideológico, controle judicial, salvaguardas processuais, definição objetiva) corre sério risco de inconstitucionalidade, especialmente à luz da Constituição Federal, dos direitos fundamentais e do princípio da legalidade estrita. A adoção precipitada de tipificação ampla pode gerar efeitos distorcidos, como criminalização da dissidência, duplicação de regimes penais e enfraquecimento das garantias democráticas — precisamente os riscos que as matérias jornalísticas relativas ao PL 5.582/2025 já vêm sinalizando.

14. Análise da jurisprudência brasileira e internacional sobre a Lei Antiterrorismo

14.1 Jurisprudência brasileira

Embora a tipificação do crime de terrorismo no Brasil seja relativamente recente, já existem estudos e notas críticas que destacam que não há, até o momento, precedentes consolidados no Supremo Tribunal Federal (STF) ou no Superior Tribunal de Justiça (STJ) que julguem, de modo sistemático e final, casos típicos de aplicação do art. 2º da Lei 13.260/2016 como terrorismo. No entanto, diversas decisões interlocutórias e manifestações acadêmicas fornecem subsídios para análise.

A Lei 13.260/2016 regula expressamente que o terrorismo “consiste na prática … por um ou mais indivíduos … por razões de xenofobia, discriminação ou preconceito de raça, cor, etnia e religião, quando cometidos com a finalidade de provocar terror social ou generalizado …”.
A doutrina já ressaltou que a própria tipificação brasileira exclui das hipóteses “a conduta individual ou coletiva de pessoas em manifestações políticas, movimentos sociais, sindicais, religiosos… com o objetivo de contestar, criticar, protestar ou apoiar causas” (§ 2º, art. 2º).
Em artigo acadêmico, Cambi analisa que a Lei Antiterrorismo representa “ameaça à democracia e aos direitos fundamentais”, exatamente em razão da potencial amplitude de sua utilização.
Um estudo do ICNL assinala que o Brasil foi advertido por organismos internacionais para o risco de criminalização de protestos sociais por meio da Lei 13.260/2016.
Apesar destas indicações, não se localiza ainda acórdão do STF que declare expressamente a inconstitucionalidade do dispositivo ou que interprete de forma definitiva todos os seus limites.

Dessa forma, a jurisprudência brasileira permanece em razoável grau de indeterminação sobre a aplicação prática do tipo, o que reforça o argumento de insegurança jurídica que este artigo já apontou. A lacuna jurisprudencial torna ainda mais perigosa a expansão legislativa do conceito de terrorismo por meio de novas leis, sem que se esclareçam os parâmetros interpretativos.

14.2 Jurisprudência e práticas internacionais

No âmbito internacional, a jurisprudência das cortes constitucionais ou de direitos humanos fornece precedentes relevantes de limitação de poderes antiterrorismo e da exigência de garantia de direitos fundamentais:

Na Corte Europeia dos Direitos Humanos (CEDH), o julgamento A. and Others v. United Kingdom (2009 ECHR 301) entendeu que a detenção preventiva de suspeitos de terrorismo sem julgamento violava o art. 5º da Convenção Europeia de Direitos Humanos. Esse precedente demonstra que regimes antiterrorismo devem respeitar o devido processo.
No Reino Unido, no caso HM Treasury v Ahmed [2010 UKSC 2], o tribunal britânico entendeu que a delegação de poderes excessiva ao executivo no âmbito antiterrorismo ofendia garantias constitucionais (direito à propriedade, acesso à justiça).
Essas decisões internacionais reforçam a necessidade de que leis antiterrorismo nacionais contenham controles claros, limitação de poder executivo e salvaguardas processuais expressas.

14.3 Síntese interpretativa

A falta de precedente consolidado no Brasil e os ensinamentos internacionais convergem para três conclusões interpretativas relevantes:

1. Qualquer reforma legislativa que amplie o conceito de terrorismo sem explicitar critérios objetivos ou salvaguardas processuais estará exposta à insegurança interpretativa e à aplicação desigual, violando o princípio da legalidade e taxatividade.

2. O uso do tipo penal de terrorismo contra movimentos sociais ou manifestações políticas, sem delimitação clara, corre o risco real de ser considerado incompatível com a Constituição Federal e com compromissos internacionais de direitos humanos.

3. Em face da competência federativa e das investigações estaduais, a expansão da tipificação pode gerar conflitos de competência e sobreposição regulatória, com perda de efetividade e risco de controle jurisdicional fraco.

15. Estudo de impacto empírico (de caráter exploratório)

Embora inexistam ainda muitos dados sistematizados sobre condenações específicas com base na Lei 13.260/2016 por terrorismo no Brasil, alguns relatórios indicam:

Segundo o relatório de monitoramento da Financial Action Task Force (FATF) e da GAFILAT, o Brasil apresentou, em 2023, deficiências persistentes no combate ao financiamento do terrorismo, apesar da aprovação da Lei 13.260/2016.
Em análise acadêmica, verifica-se que parte do temor sobre o tipo de terrorismo é justamente a sua ainda baixa aplicação prática, o que favorece que a lei seja vista mais como instrumento político do que de investigação efetiva.
Esse cenário sugere que, antes de ampliar o conceito de terrorismo, seria mais prudente consolidar a aplicação da lei existente, clarificar jurisprudência, treinar órgãos de investigação e promover transparência.

O impacto empírico preliminar, portanto, reforça a proposição de que a expansão legislativa sem prévia maturação da aplicação da norma vigente aumenta o risco de mal funcionamento jurídico.

16. Parecer jurídico-constitucional para arguição de inconstitucionalidade ou emenda parlamentar

16.1 Enunciado e partes interessadas

Este parecer é elaborado para subsidiar a eventual atuação de advogados, partidos políticos, defensorias públicas ou organizações de direitos humanos na arguição de inconstitucionalidade (ADI/ADC) de dispositivos legislativos que ampliem o conceito de terrorismo além dos limites da Lei 13.260/2016 ou da CF/88, ou para orientar elaboração de emendas parlamentares de compatibilização constitucional.

16.2 Fundamentação jurídica

a) Princípio da legalidade e taxatividade (art. 5º, XXXIX, CF)

A tipificação penal exige clareza, previsibilidade e definição objetiva. A expansão indeterminada do conceito de terrorismo viola esse princípio.

b) Proporcionalidade e direitos fundamentais (art. 5º, caput, LIV, LV, XVI, CF)

Medidas antiterrorismo não podem suprimir ou reduzir garantias processuais sem motivação e controle adequados. A jurisprudência internacional exige respeito ao devido processo e à liberdade de reunião.

c) Federalismo e competência (art. 144, CF)

Regras que restrinjam a competência da União na investigação de crimes federais ou de interesse nacional através de condicionamentos indevidos podem ferir o pacto federativo.

d) Proteção de manifestações políticas e sociais

A Lei atual (13.260/2016) exclui manifestações políticas do tipo terrorismo (§ 2º, art. 2º). Qualquer norma que revogue ou relativize essa exclusão terá de enfrentar severa resistência constitucional.

16.3 Considerações pessoais

Em conclusão, opino que dispositivos que alarguem o conceito de terrorismo com motivação genérica (“intimidação da ordem pública”, “facções criminosas”, “atos contra o Estado”) ou que condicione a competência federal a autorizações estaduais são, em tese, inconstitucionais ou de elevada vulnerabilidade constitucional. Recomenda-se à bancada parlamentar e às comissões de segurança pública que providenciem emendas redacionais conforme o trecho já sugerido no artigo. Além disso, propõe-se que se aguarde a consolidação da aplicação da Lei 13.260/2016 e a formação de precedente nacional expressivo antes de se ampliar o tipo penal.

17. Conclusão

A análise sistemática das críticas jurídicas ao uso expansivo do termo “terrorismo” revela que a adoção legislativa de conceitos amplos, vagos ou sobrepostos a regimes já existentes (como o do crime organizado) acarreta risco substancial de inconstitucionalidade. O PL nº 5.582/2025, tal como documentado em sua tramitação e conforme debates públicos suscitados, contém vetores que, se convergirem para redações amplas do conceito de terrorismo ou para condicionamentos à atuação federal, poderão vulnerar os princípios constitucionais da legalidade penal, da proporcionalidade, da liberdade de expressão e reunião, e da competência federativa. Em homenagem ao Estado de Direito, recomenda-se que qualquer reforma seja feita mediante critérios estritos, salvaguardas expressas e controle judicial efetivo, sob pena de transformar o direito penal em instrumento de exceção e política repressiva.

Terrorismo; Legalidade Penal; Lei Antiterrorismo; Organização Criminosa; Princípio da Taxatividade; Direitos Fundamentais; PL 5582/2025.

Notas de rodapé

1. Sobre o princípio da legalidade e taxatividade no sistema penal brasileiro, ver, em termos introdutórios, a Constituição Federal, art. 5º, XXXIX.

2. Ver críticas de organismos e literatura acadêmica quanto ao uso político de leis antiterrorismo e risco de criminalização de movimentos sociais. Entre outros trabalhos: análise crítica sobre a Lei Antiterrorismo e a teoria do Direito Penal do Inimigo.

3. Estudos comparados e análises críticas sobre a experiência internacional de leis antiterrorismo e impactos em direitos civis; ver, por exemplo, trabalhos acadêmicos disponíveis em repositórios científicos.

4. Texto integral da Lei nº 13.260/2016 (Lei Antiterrorismo), com definição do art. 2º e cláusula de exclusão relativa às manifestações políticas.

5. Texto integral da Lei nº 12.850/2013 (Lei de Organização Criminosa).

6. Ficha e inteiro teor do Projeto de Lei nº 5.582/2025, em tramitação na Câmara dos Deputados; designação de relator e documentos de tramitação.

7. Doutrina e estudos críticos publicados em periódicos nacionais que discutem a ambiguidade do conceito de “terror” e os problemas da redação legal. Exemplos: análises publicadas em SciELO e em periódicos universitários.

8. Jurisprudência e comentários sobre a exigência de motivação específica nos tipos penais da Lei Antiterrorismo (casos de tribunais superiores e decisões relacionadas a atos preparatórios). Ver coletâneas de jurisprudência sobre a Lei 13.260/2016.

Bibliografia

Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Presidência da República — Casa Civil. Texto oficial.
BRASIL. Lei nº 13.260, de 16 de março de 2016. Dispõe sobre as medidas de prevenção e repressão ao terrorismo (Lei Antiterrorismo). Presidência da República — Planalto.
BRASIL. Lei nº 12.850, de 2 de agosto de 2013. Dispõe sobre organização criminosa. Câmara dos Deputados / Senado.
Câmara dos Deputados — Projeto de Lei PL 5582/2025. Ficha de tramitação e inteiro teor.
NUNES, P. H. F. “Terrorismo no Brasil: análise crítica do quadro normativo e perspectivas.” SciELO / Redalyc (artigo).
LACERDA, N. P. C. “A Lei Antiterrorismo Brasileira à Luz da Teoria do Direito Penal do Inimigo.” Revista (2018).
DIVERSOS autores. Estudos críticos sobre a Lei Antiterrorismo e riscos para manifestações sociais e direitos fundamentais (repositórios SciELO e teses universitárias).
Coletânea de jurisprudência e comentários sobre a aplicação da Lei nº 13.260/2016 (buscadores de jurisprudência e informativos do STJ).