O embate institucional: as inovações dogmáticas do PL nº 2.162/2023 em face da jurisdição do Supremo Tribunal Federal.

"PL DA DOSIMETRIA": O CASUÍSMO PENAL E A DESPROTEÇÃO DO ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO: UMA ANÁLISE SISTEMÁTICA E CONSTITUCIONAL DO PL Nº 2.162/2023

PROFESSOR CARLOS ALEXANDRE MOREIRA

RESUMO: O presente artigo científico tem por escopo analisar, sob o prisma da dogmática penal e do Direito Constitucional, as inovações trazidas pelo Projeto de Lei nº 2.162/2023 (conhecido como "PL da Dosimetria"), cujo veto integral (Veto nº 3/2026) foi derrubado pelo Congresso Nacional em 30 de abril de 2026. A referida legislação operou sensíveis modificações no Decreto-Lei nº 2.848/1940 (Código Penal) e na Lei nº 7.210/1984 (Lei de Execução Penal), instituindo a vedação ao concurso material de crimes contra o Estado Democrático de Direito, criando a minorante de "contexto de multidão", além de reduzir drasticamente as frações para progressão de regime. O estudo demonstra que a norma incorre em flagrantes inconstitucionalidades materiais, consubstanciadas na violação aos princípios da individualização da pena, da igualdade, da separação dos poderes e, sobretudo, no postulado da vedação da proteção deficiente (Untermassverbot). Por fim, alerta-se para o risco de extensão hermenêutica dessas benesses a outras categorias de criminosos, desestabilizando o sistema de justiça criminal.

PALAVRAS-CHAVE: Dosimetria da Pena. Concurso Material. Crimes contra o Estado Democrático de Direito. Untermassverbot. Individualização da Pena. Casuísmo Legislativo.

ABSTRACT: This scientific article aims to analyze, from the perspective of criminal dogmatics and Constitutional Law, the innovations brought by Bill No. 2,162/2023 (known as the "Dosimetry Bill"), whose total veto (Veto No. 3/2026) was overturned by the National Congress on April 30, 2026. This legislation made significant modifications to Decree-Law No. 2,848/1940 (Penal Code) and Law No. 7,210/1984 (Penal Execution Law), establishing a prohibition on material concurrence for crimes against the Democratic Rule of Law, creating the mitigating factor of a "crowd context," and drastically reducing the fractions for sentence progression. The study demonstrates that the norm incurs in flagrant material unconstitutionalities, embodied in the violation of the principles of the individualization of punishment, equality, separation of powers, and, above all, the postulate of the prohibition of insufficient protection (Untermassverbot). Finally, it warns of the risk of hermeneutic extension of these benefits to other categories of criminals, destabilizing the criminal justice system.

KEYWORDS: Penalty Dosimetry. Material Concurrence. Crimes against the Democratic Rule of Law. Untermassverbot. Individualization of Punishment. Legislative Casuistry.

SUMÁRIO:

1. Introdução;
2. O Embate Institucional e a Natureza de "Lei de Efeitos Concretos" do PL 2.162/2023;
3. Da Inconstitucionalidade da Consunção Legislada: A Violação à Individualização da Pena e à Separação dos Poderes;
4. A Minorante do "Contexto de Multidão" e a Quebra da Isonomia Penal;
5. A Progressão de Regime a 16% e a Violação à Vedação da Proteção Deficiente (Untermassverbot);
6. O Risco de Efeito Cascata: A Extensão das Regras a Outros Tipos Penais;

7. Considerações Finais;

8. Referências Bibliográficas.

1. INTRODUÇÃO

O embate entre os Poderes da República atingiu um novo ápice dogmático e institucional no final de abril de 2026. Com a derrubada do Veto Presidencial nº 3/2026, o Congresso Nacional converteu em lei o Projeto de Lei nº 2.162/2023, popularmente cunhado de "PL da Dosimetria". Nascida no seio das discussões políticas que sucederam os atos antidemocráticos de 8 de janeiro de 2023, a novel legislação propôs-se a reescrever as regras de aplicação e execução de penas no Brasil, com foco cirúrgico nos Títulos I e XII do Código Penal.

Sob o argumento retórico de corrigir "excessos punitivos" da Suprema Corte, o legislador ordinário implementou quatro modificações basilares: (i) a proibição da soma de penas (concurso material) quando os crimes de abolição violenta do Estado Democrático de Direito (art. 359-L) e golpe de Estado (art. 359-M) ocorrerem no mesmo contexto; (ii) a criação de uma causa geral de diminuição de pena para crimes cometidos em "contexto de multidão" (redução de um a dois terços); (iii) a alteração das frações de progressão de regime, fixando o patamar de 16% (primários) e 30% (reincidentes) mesmo para estes crimes praticados com violência ou grave ameaça; e (iv) a possibilidade de remição da pena por estudo e trabalho durante a prisão domiciliar.

O presente artigo se debruça sobre a tessitura dogmática destas inovações. Longe de representar uma mera adequação de política criminal, demonstrar-se-á que a nova lei subverte os preceitos mais elementares da Constituição da República de 1988 (CRFB/88) e da Teoria Geral do Delito, instituindo inconstitucionalidades flagrantes que reclamam imediato expurgo pelo controle concentrado no Supremo Tribunal Federal.

2. O EMBATE INSTITUCIONAL E A NATUREZA DE "LEI DE EFEITOS CONCRETOS" DO PL 2.162/2023

No Estado de Direito, a lei penal reveste-se dos atributos da generalidade e da abstração. A CRFB/88, em seu artigo 5º, caput, consagra o princípio da igualdade formal e material. Quando o legislador utiliza a roupagem de uma lei abstrata para, na realidade, endereçar a norma a um grupo específico e delimitado de indivíduos — no caso, os condenados pela Ação Penal 1060 e congêneres no STF —, estamos diante de uma autêntica "lei de efeitos concretos" ou casuísmo legislativo [1].

O Supremo Tribunal Federal possui jurisprudência consolidada no sentido de que normas que nascem com propósito individualizado violam o Princípio da Impessoalidade (art. 37, caput, CRFB/88) e consubstanciam desvio de finalidade na função de legislar. Ao aprovar o PL 2.162/2023, o Congresso Nacional instrumentalizou o Código Penal para realizar uma "anistia parcial e disfarçada", esvaziando a jurisdição já exercida pela Corte Suprema. Esse backlash legislativo, embora admitido na teoria dos diálogos institucionais, encontra limite incontornável na espinha dorsal dos direitos fundamentais e no princípio da separação dos poderes (art. 2º da CRFB/88).

3. DA INCONSTITUCIONALIDADE DA CONSUNÇÃO LEGISLADA: A VIOLAÇÃO À INDIVIDUALIZAÇÃO DA PENA E À SEPARAÇÃO DOS PODERES

O cerne da dogmática penal que envolve o 8 de janeiro reside na aplicação do Art. 69 do Código Penal. O STF, de forma acertada em seus julgamentos originários, entendeu haver concurso material entre o crime do art. 359-L (Abolição violenta do Estado Democrático de Direito) e o art. 359-M (Golpe de Estado). Isso porque os bens jurídicos, embora correlatos, são distintos, e as condutas traduzem desígnios autônomos [2].

O PL da Dosimetria subverte essa lógica ao determinar, compulsoriamente, que "prevalecerá a pena do crime mais grave, acrescida de um sexto até a metade". Trata-se da imposição legislativa de um concurso formal (art. 70, CP) ou de uma consunção ficta.

Essa regra é frontalmente inconstitucional por violar o Princípio da Individualização da Pena (art. 5º, XLVI, CRFB/88). A individualização ocorre em três fases: a legislativa (cominação), a judicial (aplicação) e a executória (cumprimento). Conforme magistério de Cleber Masson [3], o legislador não pode engessar a fase judicial a ponto de impedir o magistrado de analisar o caso concreto.

Se um indivíduo, comprovadamente, age com o dolo duplo e autônomo de destruir as instituições (359-L) e, em momento distinto, age para depor o governo legitimamente eleito (359-M), há pluralidade de condutas e de resultados. Ao obrigar o juiz a aplicar uma única pena aumentada, o PL usurpa a função jurisdicional. Transforma-se o legislador em magistrado, retirando do Poder Judiciário a prerrogativa constitucional de dizer o direito frente ao caso em concreto, ferindo de morte o Art. 2º da Carta Magna.

4. A MINORANTE DO "CONTEXTO DE MULTIDÃO" E A QUEBRA DA ISONOMIA PENAL

A nova lei introduziu uma causa de diminuição de pena (1/3 a 2/3) para quem pratica os crimes contra o Estado Democrático em "contexto de multidão", excetuando-se apenas líderes e financiadores.

Dogmaticamente, o Direito Penal brasileiro já possui institutos para lidar com crimes multitudinários, como a atenuante da influência de multidão em tumulto (art. 65, III, "e", do CP). No entanto, transformar a turba em uma minorante obrigatória de terceira fase da dosimetria especificamente para crimes que atentam contra o Estado Democrático gera uma abissal quebra de isonomia no sistema.

Pensemos sistematicamente: se um indivíduo comete um furto qualificado pelo concurso de pessoas (art. 155, §4º, IV, CP), a pena é agravada. Se um grupo invade uma propriedade particular ou destrói patrimônio privado, o concurso de agentes é causa de recrudescimento da sanção. Como justificar, perante o princípio da proporcionalidade, que a invasão em massa da sede dos Três Poderes da República — o coração da soberania nacional — receba um prêmio legal (redução de até 2/3)?

A regra é uma excrescência jurídica que inverte a lógica do desvalor da ação. Em crimes de lesa-pátria, o "contexto de multidão" aumenta o risco ao bem jurídico e potencializa a lesividade (maior intimidação, maior capacidade de destruição). Ao premiar tal conduta, o PL 2.162/2023 atenta contra o princípio constitucional da Igualdade e esvazia a tutela penal que o próprio Código Penal prometeu garantir em 2021, com a revogação da Lei de Segurança Nacional e a introdução do Título XII [4].

5. A PROGRESSÃO DE REGIME A 16% E A VIOLAÇÃO À VEDAÇÃO DA PROTEÇÃO DEFICIENTE (UNTERMASSVERBOT)

A alteração na Lei de Execução Penal (LEP) talvez seja o ponto de maior colisão com a teoria dos direitos fundamentais. O PL rebaixa o requisito objetivo para progressão de regime nesses crimes específicos para 16% (primários) e 30% (reincidentes).

Lembremos que o Pacote Anticrime (Lei nº 13.964/2019) organizou o art. 112 da LEP com base na gravidade objetiva. Para um crime cometido com violência ou grave ameaça à pessoa por um primário, a exigência é de 25% (inciso III). Para crimes hediondos com resultado morte, a fração chega a 70%.

Os crimes dos arts. 359-L e 359-M exigem, como elementar do tipo, o emprego de "violência ou grave ameaça". Contudo, a nova lei permite que os perpetradores dessas violências (direcionadas à supressão da democracia) progridam de regime com os mesmos 16% garantidos ao autor de um furto simples, um crime sem qualquer violência.

Neste ponto, invoca-se o Princípio da Proibição da Proteção Deficiente (Untermassverbot), vertente essencial do Princípio da Proporcionalidade. Conforme a Doutrina Constitucional de Ingo Wolfgang Sarlet e a jurisprudência do STF (cf. ADI 3.112), o Estado não apenas não pode cometer excessos punitivos (Übermassverbot), como também não pode proteger de modo insuficiente os bens jurídicos fundamentais [5].

A Democracia é o bem jurídico primevo da CRFB/88 (art. 1º). O legislador penal tem um mandato constitucional de criminalização e de proteção efetiva das instituições. Ao estabelecer frações irrisórias para a progressão de regime em crimes de suma gravidade institucional, o Estado abdica de sua função de prevenção geral positiva e negativa. A lei torna a resposta estatal pífia e desproporcional "por baixo", escancarando inconstitucionalidade material por violação ao dever estatal de proteção (Schutzpflichten).

6. O RISCO DE EFEITO CASCATA: A EXTENSÃO DAS REGRAS A OUTROS TIPOS PENAIS

Para além das inconstitucionalidades diretas, há um perigo interpretativo iminente. No Direito Penal, a analogia in bonam partem (em benefício do réu) é permitida e incentivada pelo sistema de garantias.

Se o legislador reconheceu que o "contexto de multidão" é causa para reduzir a pena de quem tenta um Golpe de Estado, sob qual base dogmática o Judiciário negaria essa mesma redução para detentos que iniciam uma rebelião em massa num presídio, destruindo instalações sob o pretexto de reivindicações (motim de presos - art. 354, CP)?

E mais: se a remição de pena por estudo ou trabalho fictício em prisão domiciliar foi deferida para este grupo restrito de condenados, os defensores públicos e advogados criminalistas em todo o Brasil, com razão, invocarão a isonomia para estender o benefício a milhares de sentenciados por tráfico de drogas, roubo e homicídio que, eventualmente, encontrem-se em prisão domiciliar humanitária ou por ausência de vagas no sistema carcerário (Súmula Vinculante 56).

A lei, desenhada para atuar como anistia focada, carrega em seu bojo um vírus sistêmico. Por força da isonomia e da retroatividade da lei penal mais benéfica (Art. 5º, XL, CF), a Suprema Corte e o Superior Tribunal de Justiça serão inundados por milhares de Habeas Corpus requerendo a aplicação equitativa das frações de 16% e das minorantes de multidão a criminosos comuns. O casuísmo legislativo arrisca-se a colapsar a política carcerária nacional.

7. CONSIDERAÇÕES FINAIS

O Projeto de Lei nº 2.162/2023, travestido de norma garantista, é na verdade a mais violenta agressão ao arcabouço dogmático penal brasileiro no século XXI. A sua aprovação pelo Congresso Nacional, mediante a rejeição do Veto Presidencial nº 3/2026, consolida um precedente em que o processo legislativo é corrompido para atender a réus específicos, desafiando a autoridade da coisa julgada (ou do julgamento em curso) da Suprema Corte.

A vedação imposta à aplicação do concurso material, a criação do privilégio despropositado do "contexto de multidão" para atos multitudinários destrutivos e o rebaixamento da progressão de regime para crimes com violência institucional não encontram respaldo no ordenamento jurídico pátrio. Tais disposições ofendem, a um só tempo, a Separação dos Poderes, a Individualização da Pena, o Princípio da Igualdade e a Vedação da Proteção Deficiente.

Cabe agora à jurisdição constitucional pátria (STF), mediante Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI), a suspensão cautelar e a posterior declaração de nulidade desta norma. O Direito Penal não pode ser refém de revanchismos políticos, sob pena de transformarmos o Código Penal e a Lei de Execução Penal em ferramentas de chancela à impunidade e de corrosão silenciosa do próprio Estado Democrático de Direito que eles deveriam, em ultima ratio, proteger.

NOTAS DE RODAPÉ E REFERÊNCIAS

[1] MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 16. ed. São Paulo: Saraiva, 2021. [2] SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (STF). Ação Penal 1060. Relator: Min. Alexandre de Moraes. Julgamento das ações do dia 8 de janeiro. Reconhecimento de concurso material entre abolição violenta do Estado de Direito e Golpe de Estado. [3] MASSON, Cleber. Direito Penal Esquematizado - Parte Geral (Vol. 1). 15. ed. Rio de Janeiro: Método, 2021. [4] SANCHES CUNHA, Rogério. Manual de Direito Penal - Parte Geral. 9. ed. Salvador: Juspodivm, 2021. [5] SARLET, Ingo Wolfgang. A Eficácia dos Direitos Fundamentais. 13. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2018. Vide também: STF, ADI 3.112/DF, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. em 02.05.2007, que assentou o princípio da proibição da proteção deficiente no direito constitucional brasileiro.

8. BIBLIOGRAFIA COMPLETA

• BITENCOURT, Cezar Roberto. Tratado de Direito Penal: Parte Geral 1. 26. ed. São Paulo: Saraiva Educação, 2020.
• BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado Federal, 1988.
• BRASIL. Decreto-Lei nº 2.848, de 7 de dezembro de 1940. Código Penal. Diário Oficial da União, Rio de Janeiro, 31 dez. 1940.
• BRASIL. Lei nº 7.210, de 11 de julho de 1984. Institui a Lei de Execução Penal. Diário Oficial da União, Brasília, 13 jul. 1984.
• MASSON, Cleber. Direito Penal Esquematizado - Parte Geral (Vol. 1). 15. ed. Rio de Janeiro: Método, 2021.
• MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 16. ed. São Paulo: Saraiva, 2021.
• PRADO, Luiz Regis. Curso de Direito Penal Brasileiro, Volume 1: Parte Geral. 18. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2020.
• SANCHES CUNHA, Rogério. Manual de Direito Penal - Parte Geral. 9. ed. Salvador: Juspodivm, 2021.
• SARLET, Ingo Wolfgang. A Eficácia dos Direitos Fundamentais: Uma Teoria Geral dos Direitos Fundamentais na Perspectiva Constitucional. 13. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2018.
• SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Jurisprudência consolidada do Plenário nas Ações Penais referentes aos atos antidemocráticos de 08 de janeiro de 2023. Brasília, DF.