Impactos processuais e federativos da desjudicialização tributária promovida pelas Resoluções nº 547/2024 e 617/2025 do CNJ.

EXECUÇÕES FISCAIS: A RACIONALIDADE ECONÔMICA E O CONFLITO FEDERATIVO NA EXTINÇÃO EM MASSA - Uma Análise Crítica do Tema 1.184 do STF e das Resoluções nº 547/2024 e 617/2025 do CNJ

PROFESSOR CARLOS ALEXANDRE MOREIRA

JUNHO DE 2026

RESUMO O presente artigo examina o fenômeno da Extinção em Massa das execuções fiscais de valor inferior a R$ 10.000,00, promovida pelo Poder Judiciário brasileiro sob a égide do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) e do Supremo Tribunal Federal (STF). A partir de uma perspectiva interdisciplinar que congrega o Direito Processual Civil, o Direito Tributário e a Análise Econômica do Direito, o estudo investiga a ressignificação do Interesse de Agir como filtro de acesso à jurisdição. Analisa-se a legitimidade das Resoluções nº 547/2024 e 617/2025 do CNJ em face do Pacto Federativo e da autonomia municipal, questionando os limites do ativismo gerencial do Judiciário na fixação de tetos de alçada para a cobrança da dívida ativa. 

Palavras-chave: Execução Fiscal; Tema 1.184 STF; Interesse de Agir; Análise Econômica do Direito; Federalismo Fiscal.

ABSTRACT This article examines the phenomenon of the mass extinction of tax executions valued under BRL 10,000.00, promoted by the Brazilian Judiciary under the aegis of the National Council of Justice (CNJ) and the Supreme Federal Court (STF). From an interdisciplinary perspective that brings together Civil Procedural Law, Tax Law, and the Law and Economics, the study investigates the redefinition of the condition of action as a filter for access to jurisdiction. It analyzes the legitimacy of CNJ Resolutions No. 547/2024 and 617/2025 in light of the Federative Pact and municipal autonomy, questioning the limits of the Judiciary's managerial activism in setting monetary thresholds for the collection of active debt. 

Keywords: Tax Execution; STF Theme 1184; Condition of Action; Law and Economics; Fiscal Federalism.

SUMÁRIO

1.     Introdução.

2.     A Falência Estrutural do Modelo Executivo Tradicional e a Premissa da Eficiência.

3.     O Tema 1.184 do STF: A Ressignificação do Interesse de Agir na Tutela Executiva.

4.     O Ativismo Gerencial do CNJ: Análise das Resoluções nº 547/2024 e 617/2025.

5.     O Conflito Federativo e a Inconstitucionalidade Reflexa por Violação à Autonomia Municipal.

6.     Notas de Rodapé

7.     Bibliografia

1. INTRODUÇÃO

A dogmática processual tributária brasileira vivencia, no atual lapso histórico, uma de suas mais profundas e controversas rupturas paradigmáticas. O modelo clássico de cobrança do crédito público, estruturado na Lei de Execuções Fiscais (Lei nº 6.830/1980), outrora concebido para garantir a supremacia do interesse público e a celeridade na recomposição do erário, converteu-se no principal gargalo sistêmico do Poder Judiciário.

Neste cenário de exaustão institucional, emergiu a política judiciária de extinção forçada de execuções fiscais de "baixo valor", chancelada pelo Supremo Tribunal Federal no bojo do Recurso Extraordinário nº 1.355.208 (Tema 1.184 da repercussão geral) e instrumentalizada pelo Conselho Nacional de Justiça por meio das Resoluções nº 547/2024 e 617/2025. O magistrado de piso passou de mero condutor de um processo inercial a um gestor de acervos, municiado com o poder-dever de extinguir, de ofício, milhares de ações que não atendam a critérios de viabilidade econômica e higidez cadastral.

O presente ensaio propõe-se a dissecar esta transformação. Se, por um lado, a medida invoca a ratio da eficiência administrativa e a desobstrução da máquina judiciária, por outro, deflagra um grave tensionamento do desenho constitucional brasileiro, colocando em xeque as competências legislativas privativas da União e a autonomia financeira dos entes subnacionais, especialmente os Municípios.

2. A FALÊNCIA ESTRUTURAL DO MODELO EXECUTIVO TRADICIONAL E A PREMISSA DA EFICIÊNCIA

A compreensão escorreita do expurgo processual ora em curso exige a análise de dados empíricos, afastando-se o Direito da pura abstração teórica para inseri-lo na faticidade da Law and Economics (Análise Econômica do Direito). Conforme reiteradamente demonstrado pelo relatório Justiça em Números (1), editado anualmente pelo CNJ, as execuções fiscais representam historicamente mais de um terço do acervo total de processos pendentes no país, apresentando a maior taxa de congestionamento dentre todas as classes processuais.

O diploma regente, a Lei nº 6.830/80, foi gestado em um ambiente pré-constitucional analógico, presumindo que a citação por oficial de justiça e a penhora física de bens seriam instrumentos ágeis. A realidade, contudo, revelou-se implacável. O custo marginal de tramitação de um processo executivo superou, em muito, a expectativa de proveito econômico de créditos de pequena monta.

A Constituição Federal de 1988, ao consagrar o princípio da eficiência no caput do seu art. 37, impôs à Administração Pública (incluindo o Judiciário e as Procuradorias) a maximização dos resultados com a menor dispersão de recursos possível. A movimentação de toda a engrenagem judiciária para cobrar uma Certidão de Dívida Ativa (CDA) no valor de R$ 1.500,00, cujo custo processual ultrapassa R$ 9.000,00 (2), configura flagrante irracionalidade sistêmica. É sob esse viés utilitarista que a jurisprudência defensiva das Cortes Superiores começou a pavimentar o caminho para a restrição do acesso ao Judiciário, transformando este de porta de entrada ordinária para via de ultima ratio.

3. O TEMA 1.184 DO STF: A RESSIGNIFICAÇÃO DO INTERESSE DE AGIR NA TUTELA EXECUTIVA

O divisor de águas na matéria materializou-se no julgamento do RE 1.355.208, de relatoria da Ministra Cármen Lúcia. O Plenário do STF, enfrentando a dicotomia entre inafastabilidade da jurisdição e eficiência, fixou a tese de repercussão geral (Tema 1.184) que permitiu, com foros de constitucionalidade, a extinção prematura das execuções.

A tese fixada restou assim redigida, ipsis litteris:

"1. É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado. 2. O ajuizamento da execução fiscal dependerá de prévia tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa."(3)

A genialidade processual — e ao mesmo tempo o alvo de agudas críticas doutrinárias — residiu na alocação do óbice no campo das condições da ação, precipuamente no binômio necessidade-utilidade que compõe o interesse de agir. A Corte entendeu que, havendo meios extrajudiciais mais baratos e eficazes (como o protesto extrajudicial da CDA, autorizado pela Lei nº 12.767/2012, e a inscrição em órgãos de proteção ao crédito), o processo judicial perde sua necessidade.

O ilustre processualista Fredie Didier Jr., ao lecionar sobre o tema, adverte que o interesse de agir é aferido não apenas pela adequação do rito, mas pela real utilidade que o provimento pode trazer ao demandante (4). Se a execução nasce natimorta pela irrisoriedade do valor frente aos custos e à ausência de bens penhoráveis líquidos, inexiste utilidade jurisdicional. Transmutou-se, assim, uma questão eminentemente de política arrecadatória em um pressuposto processual negativo.

4. O ATIVISMO GERENCIAL DO CNJ: ANÁLISE DAS RESOLUÇÕES Nº 547/2024 E 617/2025

Se o STF forneceu a base principiológica e dogmática, o CNJ assumiu o papel de braço executor da padronização. Ante a inércia legislativa do Congresso Nacional em atualizar a Lei de Execuções Fiscais, o Conselho editou a Resolução nº 547/2024, atuando, segundo seus críticos, como legislador positivo.

A Resolução cravou um valor nominal e unificado para todo o território nacional:

"Art. 1º [...] § 1º É legítima a extinção de execução fiscal de valor inferior a R$ 10.000,00 (dez mil reais) quando, em momento prévio à sua oposição, não houver indicação de tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa."(5)

Adicionalmente, exigiu-se a estagnação processual (um ano sem movimentação útil ou localização de bens). Contudo, o recrudescimento da política de clearance (limpeza) de acervos atingiu seu ápice com a subsequente Resolução nº 617/2025, que incluiu o art. 1º-A no diploma regulamentar. Esta nova norma determinou a extinção liminar das ações que não fossem instruídas com o CPF ou CNPJ do executado, sob o argumento insofismável de que, na era da penhora eletrônica online (SisbaJud), a ausência de identificação fiscal torna a execução fiscal uma "ação cega", insuscetível de processamento telemático.

O que se consubstancia aqui é um rigoroso Ativismo Gerencial. O Judiciário cria regras de admissibilidade da petição inicial não previstas no Código de Processo Civil de 2015 ou na Lei nº 6.830/80. O art. 319 do CPC elenca os requisitos da petição inicial, e o art. 6º da LEF traça os requisitos da inicial executiva fiscal, sem instituir piso monetário para o ajuizamento, ressalvado o disposto no art. 20 da Lei nº 10.522/2002 (que se aplica exclusivamente aos créditos da União).

5. O CONFLITO FEDERATIVO E A INCONSTITUCIONALIDADE REFLEXA POR VIOLAÇÃO À AUTONOMIA MUNICIPAL

O ponto de maior fricção jurídica reside na uniformização do patamar de R$ 10.000,00 para todos os entes da Federação. A Constituição, em seu art. 18, garante que a organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos. A autonomia financeira é consectário lógico e inseparável da autonomia política.

Para a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), abrir mão do ajuizamento de créditos de dez mil reais alinha-se perfeitamente à sua portaria interna que já fixava o piso de R$ 20.000,00 para a movimentação judicial (Portaria MF nº 75/2012). No entanto, transpor esse mesmo limite, por ato infralegal editado por órgão de controle do Judiciário (CNJ), para a realidade de pequenos e médios municípios brasileiros configura uma agressão letal à sustentabilidade arrecadatória.

Em grande parcela dos municípios do interior do país, dívidas de IPTU e ISS superiores a R$ 10.000,00 representam a absoluta minoria. Ao forçar a extinção sumária do acervo de baixo valor, retira-se da Fazenda Pública local o instrumento estatal mais temido pelos contribuintes inadimplentes. Há autores, como Hugo de Brito Machado Segundo, que há muito alertam para os perigos de se tratar entes desiguais de forma equânime no direito tributário, ressaltando que a competência para legislar sobre normas gerais de processo é da União (art. 22, I, CF), o que tornaria a Resolução do CNJ maculada por inconstitucionalidade formal ao adentrar em seara processual estrita e afetar diretamente a lei orçamentária dos Municípios (6).

6. A RESPONSABILIDADE FISCAL E O ESPECTRO DA RENÚNCIA DE RECEITA PERANTE OS TRIBUNAIS DE CONTAS

O desdobramento prático da extinção massificada sob o crivo do Tema 1.184 do STF instaura um estado de perplexidade entre os gestores públicos municipais, consubstanciado no justificado temor de responsabilização perante os Tribunais de Contas. A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000), em seu art. 11, erige a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente federativo como requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal. Ademais, o art. 14 do mesmo diploma impõe severos condicionantes para qualquer ato que configure Renúncia de Receita, englobando anistia, remissão e subsídio.

Ocorre que a confusão hermenêutica que assombra as Procuradorias locais fundamenta-se na falsa premissa de que a extinção da relação jurídica processual (o processo de execução fiscal) equivaleria à extinção da obrigação tributária principal (o crédito fazendário). Trata-se de um equívoco dogmático palmar. A decisão judicial proferida com lastro na Resolução CNJ nº 547/2024 ostenta natureza terminativa, alicerçada no art. 485, inciso VI, do Código de Processo Civil. Não há julgamento de mérito; ergo, não há cancelamento da Certidão de Dívida Ativa (CDA), tampouco perdão da dívida.

Neste diapasão, o eminente jurista Kiyoshi Harada adverte que a desistência ou extinção da via executiva, motivada pela antieconomicidade consubstanciada no alto custo operacional da máquina estatal, constitui verdadeiro ato de gestão eficiente, não se amoldando ao conceito de renúncia de receita tipificado na LRF (7). O crédito permanece hígido, exigível e sujeito aos acréscimos moratórios. O que se exige do administrador público, para afastar a pecha de improbidade administrativa (Lei nº 8.429/1992) ou infração político-administrativa, é a demonstração inequívoca perante as Cortes de Contas de que a Administração exauriu os meios de cobrança extrajudicial antes e depois do arquivamento da lide.

A accountability exigida pelos Tribunais de Contas, portanto, desloca-se da mera contagem de processos ajuizados para a aferição da eficácia dos métodos alternativos de recuperação do crédito ativo. O arquivamento não é um salvo-conduto para a inércia fazendária, mas um imperativo legal de transição de métodos.

7. A DESJUDICIALIZAÇÃO TRIBUTÁRIA E A EFETIVIDADE DO SISTEMA "MULTIPORTAS": PROTESTO, NEGATIVAÇÃO E TRANSAÇÃO

A restrição ao direito de ação perpetrada pelo STF e pelo CNJ repousa, para sua validade sistêmica, na existência de mecanismos assecuratórios capazes de substituir a tutela jurisdicional com igual ou superior grau de coercitividade. Consolida-se, assim, a imperiosa adoção da Desjudicialização Tributária, instrumentalizada por um sistema "Multiportas" de resolução e recuperação de ativos.

O vetor primário dessa novel sistemática é o Protesto Extrajudicial de CDA. A Lei nº 12.767/2012, ao inserir o parágrafo único no art. 1º da Lei nº 9.492/1997, autorizou expressamente o protesto das certidões de dívida ativa da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e das respectivas autarquias e fundações públicas. A constitucionalidade dessa prerrogativa foi referendada pelo Plenário do STF no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 5.135, sob a relatoria do Ministro Roberto Barroso, que assentou não haver ofensa ao devido processo legal, consistindo o protesto em meio legítimo, menos gravoso e mais célere de cobrança    (8).

Enquanto a execução fiscal ostenta um custo altíssimo para o Estado e uma efetividade pífia (frequentemente esbarrando na não localização do devedor ou na inexistência de patrimônio lastreador), o protesto extrajudicial transfere os transaction costs (custos de transação) para o devedor inadimplente, impondo-lhe severas restrições creditícias imediatas. Ao lado do protesto, soma-se a anotação da dívida nos órgãos de proteção ao crédito (SPC, Serasa) e a averbação pré-executória, criando um cerco patrimonial que sufoca a margem de atuação econômica do sonegador.

Paralelamente à coercitividade privada, emerge a figura da Transação Tributária como instrumento de autocomposição. Regulamentada no âmbito federal pela Lei nº 13.988/2020 (conhecida como Lei do Contribuinte Legal), a transação permite que a Fazenda Pública e o devedor realizem concessões mútuas para o adimplemento da obrigação. Aos Municípios, impõe-se o dever inadiável de editar legislações locais que repliquem esse modelo, criando Câmaras de Conciliação Fiscais. A extinção em massa determinada pelo Judiciário torna a transação não apenas uma opção, mas uma necessidade de sobrevivência para a higidez orçamentária das municipalidades.

8. CONSIDERAÇÕES FINAIS

A guinada promovida pelo Tema 1.184 do STF e instrumentalizada de forma draconiana pelas Resoluções nº 547/2024 e 617/2025 do CNJ representa o epílogo da era cartorial na recuperação de créditos públicos no Brasil. A constatação empírica de que o Poder Judiciário não pode figurar como balcão de atendimento para cobranças ineficientes de baixo valor consolidou a prevalência do princípio da eficiência administrativa sobre a visão absolutista do direito de ação.

Contudo, a dogmática jurídica não pode fechar os olhos para as fissuras constitucionais deixadas por esse processo. A fixação de um patamar monetário fixo e nacionalizado de R$ 10.000,00 impõe um ônus desproporcional aos Municípios de menor capacidade econômica, flertando perigosamente com a violação da autonomia garantida pelo pacto federativo, além de levantar legítimas suspeitas sobre a ocorrência de inconstitucionalidade formal ante a usurpação, pelo CNJ, da competência privativa da União para legislar sobre Direito Processual.

Aos operadores do Direito, e em especial à Advocacia Pública (Procuradores do Estado e do Município), impõe-se a aceitação de um novo paradigma de atuação. O contencioso repetitivo deve ser integralmente substituído por estratégias de inteligência fiscal, cruzamento de dados (Big Data), interoperabilidade de sistemas, massificação de protestos extrajudiciais e fomento contínuo às soluções autocompositivas (transação tributária).

A execução fiscal sobrevive, agora, despojada de sua banalidade cotidiana, assumindo seu verdadeiro e último papel no Estado Democrático de Direito: a ultima ratio coercitiva para o enfrentamento dos grandes devedores contumazes e estruturados. O sucesso ou o fracasso dessa política judiciária dependerá, doravante, não das varas de fazenda pública, mas da capacidade de reinvenção da própria máquina arrecadatória do Estado brasileiro.

Execução Fiscal; Tema 1.184 STF; Interesse de Agir; Análise Econômica do Direito; Federalismo Fiscal.

NOTAS DE RODAPÉ

(1): CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA (CNJ). Justiça em Números 2023: ano-base 2022. Brasília: CNJ, 2023.

(2): IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. Custo e tempo do processo de execução fiscal promovido pela Procuradoria Geral da Fazenda Nacional. Brasília, 2011. Os valores, atualizados pela inflação do período, fundamentam as balizas econômicas adotadas pelo STF.

(3): BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário 1.355.208/RS (Tema 1184 da Repercussão Geral). Relatora: Ministra Cármen Lúcia. Tribunal Pleno. Julgado em 19/12/2023, DJe 08/03/2024.

(4): DIDIER JR., Fredie. Curso de Direito Processual Civil: introdução ao direito processual civil, parte geral e processo de conhecimento. 22. ed. Salvador: Juspodivm, 2020.

(5): CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. Resolução nº 547, de 22 de fevereiro de 2024. Institui medidas de tratamento racional e eficiente na tramitação das execuções fiscais pendentes no Poder Judiciário.

(6): MACHADO SEGUNDO, Hugo de Brito. Processo Tributário. 14. ed. São Paulo: Atlas, 2023.

(7): HARADA, Kiyoshi. Direito Financeiro e Tributário. 28. ed. São Paulo: Atlas, 2019, p. 112-115. O autor destaca a imprescindibilidade de se distinguir o abandono do crédito (remissão) do mero abandono de via processual excessivamente onerosa.

(8): BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade 5.135/DF. Relator: Ministro Luís Roberto Barroso. Tribunal Pleno. Julgado em 09/11/2016, DJe 07/02/2018.

BIBLIOGRAFIA

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BRASIL. Lei nº 6.830, de 22 de setembro de 1980. Dispõe sobre a cobrança judicial da Dívida Ativa da Fazenda Pública, e dá outras providências.

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BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RE 1.355.208/RS (Tema 1.184). Relatora: Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 08/03/2024.

CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. Resolução nº 547, de 22 de fevereiro de 2024.

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DIDIER JR., Fredie. Curso de Direito Processual Civil: introdução ao direito processual civil, parte geral e processo de conhecimento. 22. ed. Salvador: Juspodivm, 2020.

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SCARPINELLA BUENO, Cassio. Manual de Direito Processual Civil. 8. ed. São Paulo: Saraiva, 2022. ALEXANDRE, Ricardo. Direito Tributário Esquematizado. 17. ed. Salvador: Juspodivm, 2023.

BRASIL. Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências.

BRASIL. Lei nº 12.767, de 27 de dezembro de 2012. Altera a Lei nº 9.492, de 10 de setembro de 1997, para autorizar o protesto de certidões de dívida ativa da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e das respectivas autarquias e fundações públicas.

BRASIL. Lei nº 13.988, de 14 de abril de 2020. Dispõe sobre a transação nas hipóteses que especifica (Lei do Contribuinte Legal).

HARADA, Kiyoshi. Direito Financeiro e Tributário. 28. ed. São Paulo: Atlas, 2019.

PAULSEN, Leandro. Curso de Direito Tributário Completo. 14. ed. São Paulo: Saraiva, 2023.

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