A tensão entre o Supremo Tribunal Federal e o Congresso Nacional acerca da opacidade das Transferências Especiais reacende o debate sobre o controle de constitucionalidade e o princípio republicano.

A (IN)CONSTITUCIONALIDADE DA OPACIDADE ORÇAMENTÁRIA: UMA ANÁLISE JURÍDICO-CONSTITUCIONAL DAS DECISÕES DO MINISTRO FLÁVIO DINO E DA JURISPRUDÊNCIA DO STF ACERCA DAS "EMENDAS PIX", E A PREVALÊNCIA DA ACCOUNTABILITY

PROFESSOR CARLOS ALEXANDRE MOREIRA

AGOSTO DE 2026

Resumo: O presente artigo científico debruça-se sobre a higidez constitucional das recentes decisões proferidas pelo Supremo Tribunal Federal (STF), de lavra do Ministro Flávio Dino, no que tange à suspensão e à exigência de rastreabilidade das chamadas "Emendas Pix" (Transferências Especiais). A partir de uma análise dogmática e hermenêutica do texto da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/88), o estudo demonstra que o controle jurisdicional do orçamento não configura ativismo judicial, mas a estrita aplicação do Princípio Republicano e do dever inexcusável de transparência nos gastos públicos. Aborda-se, ademais, a nulidade da terceirização das emendas a agentes sem mandato eletivo, consolidando a tese de que a opacidade na alocação orçamentária fere o núcleo duro da Separação dos Poderes.

Palavras-chave: Direito Constitucional, Direito Financeiro, STF, Emendas Pix, Flávio Dino, Orçamento Público, Separação dos Poderes, Artigo Jurídico, Jurisprudência

Abstract: This scientific article examines the constitutional soundness of the recent decisions issued by the Brazilian Federal Supreme Court (STF), penned by Justice Flávio Dino, regarding the suspension and the requirement of traceability of the so-called "Emendas Pix" (Special Transfers). Based on a dogmatic and hermeneutic analysis of the 1988 Constitution of the Federative Republic of Brazil, the study demonstrates that the judicial review of the budget does not constitute judicial activism, but rather the strict application of the Republican Principle and the inexcusable duty of transparency in public spending. It also addresses the nullity of outsourcing budget amendments to agents without an electoral mandate, consolidating the thesis that opacity in budget allocation violates the core of the Separation of Powers.

Keywords: Financial Law; Special Transfers; Federal Supreme Court; Checks and Balances; Transparency.

Sumário:

1.     Introdução.

2.     A Genealogia da Opacidade: Da EC 105/2019 e a Natureza Jurídica das "Emendas Pix".

3.     O Núcleo Intransponível do Dever de Transparência (Art. 37, caput, da CRFB/88) e o Princípio Republicano.

4.     A Separação de Poderes (Checks and Balances) e a (Im)possibilidade de Terceirização da Indicação Orçamentária.

5.     A Correção Constitucional das Decisões do Ministro Flávio Dino: A Transição da ADPF 854 para as Transferências Especiais.

6.     A Adstrição Constitucional do Acordo Institucional e a Indisponibilidade do Interesse Público.

7.     Reflexos Penais e Administrativos: A Responsabilidade dos Chefes do Poder Executivo Municipal.

8.     Conclusão: A Vitória do Estado Democrático sobre o Patrimonialismo Orçamentário.

9.     Notas de Rodapé

10. Referências Bibliográficas.

1. Introdução

A arquitetura constitucional do Estado Democrático de Direito erige-se sobre bases cujas premissas inafastáveis são o controle do poder e a responsabilidade dos governantes perante os governados. No âmbito do Direito Financeiro, essa premissa materializa-se na exigência de que o orçamento público não seja tratado como um res nullius à mercê de arranjos fisiológicos, mas como o principal instrumento de concretização dos direitos fundamentais.

No cenário institucional brasileiro contemporâneo (notadamente no espectro temporal de 2024 a 2026), assiste-se a uma profunda crise de Separação de Poderes consubstanciada na captura da execução orçamentária pelo Poder Legislativo. O epicentro dessa celeuma reside nas Transferências Especiais (vulgarmente denominadas "Emendas Pix"), modalidade de repasse que, sob o manto da desburocratização, instituiu um regime de opacidade estrutural na alocação de recursos da União para os entes subnacionais.

O presente estudo possui o escopo de demonstrar, com extremado rigor analítico e estrito apego ao texto constitucional, que as recentes e contundentes decisões cautelares proferidas pelo Ministro Flávio Dino no Supremo Tribunal Federal — determinando a suspensão da execução dessas emendas até a superveniência de mecanismos de rastreabilidade, bem como anulando as indicações oriundas de "terceirizados" desprovidos de mandato — são não apenas corretas, mas o único corolário juridicamente viável perante a Constituição da República.

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2. A Genealogia da Opacidade: Da EC 105/2019 e a Natureza Jurídica das "Emendas Pix"

Para compreender a exata dimensão da inconstitucionalidade material que macula a execução fática das Emendas Pix, mister se faz uma exegese da Emenda Constitucional nº 105, de 12 de dezembro de 2019. O diploma introduziu o art. 166-A na CRFB/88, ipsis litteris:

"Art. 166-A. As emendas individuais impositivas apresentadas ao projeto de lei orçamentária anual poderão alocar recursos a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios por meio de: I - transferência especial; ou II - transferência com finalidade definida." [1]

O parágrafo 2º do mesmo dispositivo estabeleceu que, na transferência especial, os recursos repassados "pertencerão ao ente federado no ato da efetiva transferência financeira". Essa redação normativa serviu de subterfúgio retórico para que o Congresso Nacional defendesse a inexigibilidade de vinculação dos recursos a projetos específicos no momento da aprovação orçamentária, bem como a suposta dispensa de fiscalização pormenorizada pelo Tribunal de Contas da União (TCU).

No entanto, o hermeneuta não pode interpretar a Constituição em tiras. O postulado da unidade da Constituição exige que o art. 166-A seja lido à luz das balizas do Controle de Constitucionalidade e da fiscalização contábil, financeira e orçamentária insculpidas no art. 70, caput, da CRFB/88:

"Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder." [2]

O advento das "Emendas Pix" gerou um bypass institucional. Ao transferir recursos diretamente ao caixa dos municípios sem rubrica definida (volição parlamentar opaca), impossibilitou-se o exercício do controle social e institucional. A doutrina pátria especializada em Direito Financeiro repele veementemente o "cheque em branco" orçamentário. O ilustre jurista Regis Fernandes de Oliveira ensina:

"O orçamento é a expressão financeira do programa de governo. (...) A transparência não é mero adorno do Estado, mas pressuposto de validade de todo e qualquer ato de dispêndio." [3]

Portanto, as Transferências Especiais, na forma como vinham sendo operadas até a intervenção do Ministro Flávio Dino, consubstanciavam uma subversão ontológica do instituto, transformando o que deveria ser agilidade administrativa em Dano ao Erário potencial e iminente, justificando plenamente a tutela inibitória proferida pela Suprema Corte.

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3. O Núcleo Intransponível do Dever de Transparência (Art. 37, caput, da CRFB/88) e o Princípio Republicano

A escorreita fundamentação das decisões do STF encontra seu alicerce diamantino no art. 37, caput, da Magna Carta:

"Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (...)" [4]

A Publicidade, conjugada com a Impessoalidade, formata o que a moderna teoria do Estado denomina de accountability vertical e horizontal. O Ministro Flávio Dino, ao determinar a suspensão das emendas em sede cautelar (com a presença clara de fumus boni iuris e periculum in mora), não criou inovações pretorianas; ele limitou-se a fazer valer a eficácia irradiante dos princípios da Administração Pública.

A doutrina constitucional clássica brasileira reverbera esse entendimento. José Afonso da Silva, ao destrinchar o Princípio Republicano (Art. 1º da CRFB/88), assevera que a res publica exige prestação de contas integral:

"A República é a forma de governo que se caracteriza (...) pela responsabilidade dos governantes. Não há responsabilidade sem transparência; onde reina o sigilo administrativo, esvai-se o republicanismo e instaura-se o privilégio autocrático." [5]

As decisões do STF acertaram em cheio ao constatar que a ausência de publicidade quanto ao autor da indicação (quem pediu o dinheiro) e o objeto da despesa (no que o dinheiro será gasto) não é uma mera falha administrativa sancionável a posteriori, mas sim um vício de validade que fere de morte o pacto republicano. Uma transferência financeira estatal que não se deixa rastrear é, materialmente, um ato nulo por ilicitude de objeto (Art. 166, II, do Código Civil [6], aplicado supletivamente ao Direito Público na teoria dos atos).

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4. A Separação de Poderes (Checks and Balances) e a (Im)possibilidade de Terceirização da Indicação Orçamentária

Um dos capítulos mais graves da jurisprudência em comento diz respeito à decisão de agosto de 2026, na qual o Ministro Relator declarou nulas as indicações de "Emendas Pix" realizadas por sujeitos sem mandato parlamentar atual (presidentes de partidos, ex-parlamentares, lobistas e congêneres).

Esta prática vilipendia diretamente o Art. 2º da CRFB/88 ("São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário") [7]. A prerrogativa de emendar a Lei Orçamentária Anual (LOA) é uma função típica e intransferível do parlamentar (Art. 166, § 3º, da CRFB/88). Trata-se de competência funcional (e não direito subjetivo disponível) atrelada à representação popular.

Permitir que terceiros estranhos ao Parlamento ordenem o fluxo financeiro do Estado é aceitar a privatização do Orçamento da República, caracterizando a usurpação de função pública (Art. 328 do Código Penal [8] em sua dimensão lato sensu). Nas lúcidas palavras do Ministro Flávio Dino, constantes da ratio decidendi de sua cautelar, as emendas tornaram-se o "maior vetor de corrupção", e a sua terceirização subverte o desenho representativo.

A atuação do Supremo Tribunal Federal, ao coibir essa "terceirização", atua como verdadeiro freio contramajoritário e protetor da higidez institucional. A Suprema Corte dos Estados Unidos da América (SCOTUS), em sua vasta jurisprudência sobre Separation of Powers, no paradigmático caso Clinton v. City of New York (1998), assentou que: "There is no provision in the Constitution that authorizes the President to enact, to amend, or to repeal statutes" [9].

Mutatis mutandis, no Brasil, não há provisão constitucional que autorize o parlamentar a transferir sua parcela de poder decisório (o múnus público de emendar o orçamento) a dirigentes partidários sem assento no Congresso. A nulidade decretada pelo STF, sob pena de astreintes, foi providência juridicamente impecável e dotada de coerção necessária perante o descumprimento contumaz da Corte.

5. A Correção Constitucional das Decisões do Ministro Flávio Dino: A Transição da ADPF 854 para as Transferências Especiais

É imperioso recordar que as medidas adotadas por Flávio Dino não surgem em um vácuo jurisprudencial. Elas dão efetividade (enforcement) ao que já havia sido decidido pelo Plenário do STF no julgamento histórico da ADPF 854 (Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental), outrora relatada pela Ministra Rosa Weber.

Naquela assentada, que fulminou o famigerado "Orçamento Secreto" (Emendas de Relator - RP9), o STF assentou teses que ostentam força vinculante e eficácia erga omnes. O extrato da ementa da ADPF 854 é hialino:

"A opacidade orçamentária é incompatível com o Estado Democrático de Direito. O modelo de execução das emendas de relator contraria o princípio da transparência, o princípio republicano e o direito fundamental à informação. Necessidade de publicização irrestrita da autoria das emendas, dos valores destinados e das obras financiadas." [10]

Ocorre que, após a declaração de inconstitucionalidade das RP9, o Congresso Nacional procedeu a uma "metamorfose" orçamentária, inflando artificialmente os valores das "Emendas Pix" (Transferências Especiais) para burlar a decisão do STF e manter o esquema de alocação de recursos isento de controle prévio.

Ao debruçar-se sobre o exaustivo Relatório Técnico do Tribunal de Contas da União, que identificou fraudes e inexecução de obras da ordem de R$ 55,4 milhões, o Ministro Flávio Dino aplicou de maneira irretocável a teoria dos poderes implícitos (implied powers). Se o STF tem o poder de declarar a inconstitucionalidade do orçamento secreto original, possui, ipso facto, o poder-dever de adotar medidas cautelares enérgicas para impedir que a mesma inconstitucionalidade seja perpetuada por vias oblíquas e ardilosas.

6. A Adstrição Constitucional do Acordo Institucional e a Indisponibilidade do Interesse Público

A eclosão da crise culminou na emblemática reunião de conciliação entre as cúpulas dos Três Poderes da República, realizada em agosto de 2026, com o escopo de repactuar o rito das Transferências Especiais. Sob a ótica do Direito Constitucional, a validade e a exequibilidade de qualquer "acordo institucional" dessa envergadura estão inexoravelmente limitadas pelo princípio da Indisponibilidade do Interesse Público.

Não é dado aos Poderes da República transigir sobre comandos constitucionais expressos. A exigência de publicidade e moralidade não compõe o feixe de direitos disponíveis do Estado, mas sim o seu pressuposto de existência. O eminente jurista Celso Antônio Bandeira de Mello, ao pontuar a supremacia do interesse público, vaticina:

"O princípio da indisponibilidade dos interesses públicos significa que, sendo interesses qualificados como próprios da coletividade – internos ao setor público –, não se acham à livre disposição de quem quer que seja, por inapropriáveis." [11]

Nesse diapasão, o pacto firmado para "destravar" as Emendas Pix só ostenta validade material e formal se, e somente se, atender integralmente aos pressupostos estabelecidos na decisão do Ministro Flávio Dino: a exigência de identificação prévia do objeto, a vedação absoluta de "emendadores terceirizados" (dirigentes partidários e lobistas) e o rastreio fim a fim pelo TCU. O acordo não revoga a decisão judicial; ele a instrumentaliza. Qualquer tentativa do Congresso Nacional de aprovar leis complementares que mitiguem essa transparência incorrerá no vício de Inconstitucionalidade Material, autorizando nova e imediata intervenção da jurisdição constitucional.

O STF, ao mediar tal conflito, não incidiu em ativismo judicial deletério, mas exerceu o que a doutrina alemã classifica como Verfassungstreue (fidelidade à Constituição). Quando o Legislativo utiliza de seu poder de barganha para instituir um modelo de alocação de recursos que blinda o gasto da vigilância cívica, ele atua ultra vires, rompendo com o mandato representativo.

7. Reflexos Penais e Administrativos: A Responsabilidade dos Chefes do Poder Executivo Municipal

O relatório do Tribunal de Contas da União revelou a nefasta cifra de R$ 55,4 milhões em prejuízos ao erário, consubstanciados em inexecução de obras e fraudes licitatórias, oriundos das "Emendas Pix". O argumento inicial de que a natureza "especial" da transferência (art. 166-A, § 2º, CRFB/88) desobrigava o ente recebedor da prestação de contas pormenorizada cai por terra frente ao bloco de legalidade penal e administrativa brasileiro.

A liberação do recurso não constitui doação incondicionada. Os prefeitos e governadores que receberam tais verbas continuam jungidos ao rigor do Decreto-Lei nº 201, de 27 de fevereiro de 1967, que dispõe sobre a responsabilidade dos Prefeitos. O desvio dessas verbas subsume-se perfeitamente ao tipo penal do art. 1º, inciso I, do referido diploma:

"Art. 1º São crimes de responsabilidade dos Prefeitos Municipal, sujeitos ao julgamento do Poder Judiciário, independentemente do pronunciamento da Câmara dos Vereadores: I - apropriar-se de bens ou rendas públicas, ou desviá-los em proveito próprio ou alheio;" [12]

Paralelamente, a conduta atrai as sanções da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, com as alterações da Lei nº 14.230/2021). A aplicação de recursos fora da finalidade pública de interesse da municipalidade configura ato de improbidade que causa lesão ao erário, conforme o art. 10, caput.

A decisão do STF que autorizou a Polícia Federal a atuar diretamente nas investigações das fraudes apontadas pelo TCU é consentânea com o ordenamento jurídico, visto que a proteção ao orçamento federal é competência da Polícia Federal (art. 144, § 1º, I, da CRFB/88) e atrai a competência da Justiça Federal (art. 109, IV, da CRFB/88), não importando se o recurso já estava na conta do município (Súmula 208 do Superior Tribunal de Justiça: "Compete à Justiça Federal processar e julgar prefeito municipal por desvio de verba sujeita a prestação de contas perante órgão federal") [13].

8. Conclusão: A Vitória do Estado Democrático sobre o Patrimonialismo Orçamentário

Exsurge da presente análise, pautada nos mais basilares cânones hermenêuticos do Direito Constitucional e Financeiro pátrios, que a atuação cautelar e incisiva do Supremo Tribunal Federal — corporificada nas corajosas decisões do Ministro Flávio Dino — configura um marco histórico na defesa republicana contra a apropriação privada do orçamento estatal.

O fisiologismo incrustado no modelo das "Emendas Pix", maximizado pela usurpação da competência parlamentar por terceiros sem mandato (presidentes de agremiações partidárias), constitui verdadeira fraude à Constituição. A ausência de Accountability, em sua acepção plena, transmudou um instrumento de suposto federalismo fiscal no, nas palavras do relator, "maior vetor de corrupção" institucionalizado do Brasil contemporâneo.

Ao suspender as transferências opacas e fulminar de nulidade as indicações oriundas do chamado poder paralelo, o STF agiu não apenas como guardião do texto magno, mas como garantidor da Separação dos Poderes. Decidiu-se que a autonomia legislativa para emendar o orçamento não pode servir de escudo protetor para a inobservância do mandamento moral e legal da transparência. Em suma, cristaliza-se a Conclusão inequívoca de que, na ordem constitucional de 1988, não há espaço para gastos invisíveis ou orçamentos secretos, consagrando a vitória irrefutável do Rule of Law sobre as práticas medievais do patrimonialismo fiscal brasileiro.

Direito Constitucional, Direito Financeiro, STF, Emendas Pix, Flávio Dino, Orçamento Público, Separação dos Poderes, Artigo Jurídico, Jurisprudência

Notas de Rodapé:

[1] BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Art. 166-A, incluído pela Emenda Constitucional nº 105, de 12 de dezembro de 2019. Brasília, DF: Presidência da República.

[2] BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Art. 70, caput. Brasília, DF: Presidência da República.

[3] OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. 10ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2022, p. 145.

[4] BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Art. 37, caput. Brasília, DF: Presidência da República.

[5] SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 44ª ed. São Paulo: Malheiros, 2022, p. 112.

[6] BRASIL. Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Institui o Código Civil. Art. 166, inciso II. Brasília, DF: Diário Oficial da União.

[7] BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Art. 2º. Brasília, DF: Presidência da República.

[8] BRASIL. Decreto-Lei nº 2.848, de 7 de dezembro de 1940. Código Penal. Art. 328 (Usurpação de função pública). Brasília, DF: Diário Oficial da União.

[9] SUPREME COURT OF THE UNITED STATES. Clinton v. City of New York, 524 U.S. 417 (1998). Decisão paradigmática sobre Separation of Powers.

[10] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 854. Relatora: Ministra Rosa Weber. Tribunal Pleno. Brasília, DF.

[11] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 35ª ed. São Paulo: Malheiros, 2023, p. 74.

[12] BRASIL. Decreto-Lei nº 201, de 27 de fevereiro de 1967. Dispõe sobre a responsabilidade dos Prefeitos e Vereadores, e dá outras providências. Art. 1º, inciso I. Brasília, DF: Diário Oficial da União, 28 fev. 1967.

[13] BRASIL. Superior Tribunal de Justiça (STJ). Súmula 208. "Compete à Justiça Federal processar e julgar prefeito municipal por desvio de verba sujeita a prestação de contas perante órgão federal". Brasília: DJ 27.05.1998.

Referências Bibliográficas

• ABRAHAM, Marcus. Curso de Direito Financeiro Brasileiro. 6ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2022.
• BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República. Disponível em: http://www.planalto.gov.br.
• BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADPF 854. Relatora: Ministra Rosa Weber. Plenário. Tribunal Pleno. Brasília, DF.
• HARADA, Kiyoshi. Direito Financeiro e Tributário. 30ª ed. São Paulo: Atlas, 2021.
• MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 35ª ed. São Paulo: Malheiros, 2023.
• MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 18ª ed. São Paulo: Saraiva, 2023.
• OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. 10ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2022.
• SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 44ª ed. São Paulo: Malheiros, 2022.
• SUPREME COURT OF THE UNITED STATES. Clinton v. City of New York, 524 U.S. 417 (1998).